我國國有土地使用權出讓的方式有三種：協議、招標、拍賣。在這三種方式中，招標和拍賣具有公開性、競爭性，一般不存在低價出讓國有土地使用權的現象;協議出讓由於沒有引入競爭機制，土地由誰使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。非法低價(包括無償)出讓主要發生在以協議方式出讓土地的行爲上，因此規範協議出讓標準至關重要。
區別是否低價出讓國有土地使用權，現主要依據以下規定：1992年原土地管理局出臺的《劃撥土地使用權管理暫行辦法》規定“土地使用權出讓金，區別土地使用權轉讓、出租、抵押等不同方式，按標定地價的一定比例收取，不得低於標定地價的40%”;1995年又出臺了《協議出讓國有土地使用權確定辦法》規定，協議出讓根據商業、住宅、工業等不同土地用途和土地級別的基準地價的一定比例確定，具體適用比例由省、自治區、直轄市確定，確定協議出讓應當綜合考慮徵地拆遷費用、土地開發費用、銀行利息及土地純收益等基本因素。
由以上規定可以看出，協議出讓國有土地使用權的土地出讓金不得低於協議出讓，協議出讓是衡量是否低價出讓國有土地使用權的標準。然而，在實際工作中，由於出讓土地類型、目的，取得土地利用狀況等的差異，依靠以上原則確定的協議出讓標準來衡量是否低價出讓國有土地已遠遠不夠。一方面是可操作性低，出讓土地有可能是新增建設用地直接協議出讓;另一方面也有可能是原劃撥土地使用權補交土地出讓金;再者，還有可能是企業改制涉及的土地出讓等。
不同情況地價內涵不一，繳納土地出讓金標準也應該有很大差異。首先，僅按不同用途基準地價的一定比例確定的協議出讓標準，無法滿足不同土地情況出讓地價的需要,難於操作，致使有些地方公佈的協議出讓標準形同虛設。第二，具體出讓地塊地價內涵往往與協議出讓地價內涵不一致，二者不具有可比性，若以此確定協議出讓土地出讓金，既有可能導致國有土地資產流失，也往往會出現侵犯原土地使用者權益的情況。第三，根據國土資源部《關於改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，劃撥土地使用權價格可作爲企業權益計入企業資產，劃撥土地需轉爲有償使用土地的，按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分覈算出讓金，這已不大適用於按上述檔案規定確定的協議出讓標準。
②確認方法
協議出讓不能簡單地由基準地價的一定比例確定，應分門別類針對具體出讓土地類型及地價內涵制定標準。新增建設用地協議出讓確定。對於新增建設用地採用協議方式出讓的，取得的土地形式有可能是生地、毛地或熟地。
生地主要是指已完成土地使用批准手續而未進行基礎設施配套開發和土地平整的土地，土地補償費、安置補助費、徵地過程中發生的稅費等土地取得費用由申請使用土地者支付。其協議出讓地價的核定應該是農用地轉爲建設用地所產生的土地增值費，或稱土地所有權收益、土地純收益。
當然，土地出讓金與新增建設土地有償使用費是不同的，土地出讓金是市、縣人民政府土地行政主管部門將土地使用權出讓給土地使用者，並由土地使用者按規定的標準向繳納的土地出讓的全部價款。而新增建設用地土地有償使用費是指國務院或省級人民政府在批准農用地轉用、徵用土地時，向以出讓等有償使用方式取得新增建設用地的市、縣人民政府收取的平均土地純收益。雖然繳納主體和性質不同，但由於新增建設用地徵收標準的制定是由國土資源部按照全國城市土地分等和城鎮土地級別、基準地價水平等情況確定的，其標準的制定辦法與收取目的及土地出讓金有相似性，因此，新增建設用地協議出讓的確定可以以此作爲依據。根據《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》確定，各地徵收標準的制定以新增建設用地中依法納入有償供地的比例約爲60%，從而確定均純收益徵收定額標準，因此協議出讓的確定可按以下公式計算：協議出讓=新增建設用地土地有償使用費徵收標準÷60%
毛地和熟地具備建設條件的土地，其協議出讓的確定可以以基準地價和生地出讓加上相應的土地開發費等綜合考慮。
土地價格是一個有機整體，依據土地構成分離出土地出讓金有其片面性，在使用上也有侷限性，一般只適用於工業用地，用於商業、住宅等用地並不適用。但對於目前制定新增建設用地(工業用途)協議出讓標準，卻不失爲行之有效的辦法。對於新增建設用地中用作商業、住宅用途的，其協議出讓的確定要以基準地價爲準;以生地、毛地出讓的，從基準地價中扣除相應的平均土地取得費、開發費等。企業改制涉及劃撥土地使用權協議出讓確定。根據國土資源部《關於改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，企業改制時，劃撥土地需轉爲有償使用土地的，按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分覈算出讓金。據此覈算出的土地出讓金就有可能低於標定地價的40%，對於企業改制涉及的補繳土地出讓金，不能按“不低於標定地價的40%”作爲衡量低價出讓國有土地的標準。
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